國有農(nóng)場管理體制改革是農(nóng)墾改革的重要環(huán)節(jié)，尤其是非集團(tuán)化墾區(qū)，由于管理形式多樣、情況復(fù)雜，必須根據(jù)自身特點(diǎn)，因地制宜，確定符合自身實(shí)際的改革模式。近年來，不少地方適應(yīng)改革開放的形勢要求，采取多種模式和途徑，從不同角度探索和推進(jìn)農(nóng)場管理體制改革，為全面推進(jìn)農(nóng)墾國有農(nóng)場改革提供了有益借鑒。本課題在對非集團(tuán)化墾區(qū)國有農(nóng)場改革模式進(jìn)行對比分析的基礎(chǔ)上，研究提出這類墾區(qū)農(nóng)場管理體制改革的主要途徑及政策措施，指導(dǎo)其逐步建立有利于墾區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的體制機(jī)制。
（一）基本情況
非集團(tuán)化墾區(qū)是指以省（區(qū)）為單位，沒有條件整建制改為企業(yè)集團(tuán)的墾區(qū)。到2010年底，全國農(nóng)墾34個省級墾區(qū)中，共有河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、浙江、福建、江西、山東、河南、湖北、湖南、四川、貴州、青海、新疆農(nóng)業(yè)、新疆畜牧等17個墾區(qū)為非集團(tuán)化墾區(qū)。這些墾區(qū)擁有國有農(nóng)場1202個，占全國農(nóng)墾農(nóng)場總數(shù)的66.5%，國有二、三產(chǎn)業(yè)企業(yè)1154個，占33.4%；土地總面積2114.21萬公頃，占58.7%，其中耕地156.98萬公頃，占26.2%；總?cè)丝?25.6萬人，占47%，職工166.14萬人，占50.2%，離退休人員81.07萬人，占39%。
（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展
2010年，非集團(tuán)化墾區(qū)實(shí)現(xiàn)農(nóng)墾生產(chǎn)總值1163.36億元，占全國農(nóng)墾生產(chǎn)總值的34.4%；實(shí)現(xiàn)利潤17.88億元，占12.4%；資產(chǎn)總額847.44億元，占13.7%；糧食總產(chǎn)684.63萬噸，占23.2%，糧食商品量562.08萬噸，占21.6%；棉花總產(chǎn)26.75萬噸，占18.6%；人均純收入7035元，低于全國農(nóng)墾1197元；職均收入11375元，低于全國農(nóng)墾5135元。
管理體制改革主要模式
改革開放初期，農(nóng)墾改革主要以放權(quán)讓利等單項(xiàng)改革為主，只在個別農(nóng)場進(jìn)行了建政試點(diǎn)。2000年前后，由于遭受連續(xù)幾年的自然災(zāi)害、農(nóng)產(chǎn)品價格低迷和國際金融風(fēng)暴沖擊，長期困擾農(nóng)墾國有農(nóng)場發(fā)展的政企不分、產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理、增長方式粗放、社會負(fù)擔(dān)過重、職工養(yǎng)老等社會保障體系不健全等深層次矛盾逐漸暴露、日益尖銳。非集團(tuán)化墾區(qū)由于規(guī)模和資源優(yōu)勢相對較差，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)品相對不強(qiáng)，當(dāng)時所反映出的困難和問題更為突出。為減輕農(nóng)場辦社會負(fù)擔(dān)并解決農(nóng)場的生存發(fā)展問題，從那一時期開始，非集團(tuán)化墾區(qū)對國有農(nóng)場管理體制改革進(jìn)行了多種探索，歸納起來，主要有四種類型。
（一）企業(yè)化改革
即按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，通過引進(jìn)、重組等方式，對農(nóng)場進(jìn)行公司制改革，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)企業(yè)向現(xiàn)代企業(yè)的轉(zhuǎn)型。具體分為三種情況：
1.改為企業(yè)集團(tuán)。如內(nèi)蒙古墾區(qū)的海拉爾管理局和大興安嶺管理局，在2004年前后整建制改為企業(yè)集團(tuán)。管理局改為集團(tuán)的總公司，所轄農(nóng)牧場全部轉(zhuǎn)為分公司或子公司，按現(xiàn)代企業(yè)制度運(yùn)行。
2.改為國有資產(chǎn)經(jīng)營公司。如浙江的余杭、臨安、富陽等地，以縣為單位，通過整合和公司制改革，將轄區(qū)所有國有農(nóng)場組建為農(nóng)業(yè)國有資產(chǎn)經(jīng)營公司，并由國資委授權(quán)經(jīng)營管理和開發(fā)利用農(nóng)場全部國有資產(chǎn)和土地資源等。
3.直接改為公司制企業(yè)。如新疆農(nóng)業(yè)，按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，通過股份制改造、或與內(nèi)地知名企業(yè)聯(lián)合、或通過場辦企業(yè)轉(zhuǎn)制等形式，已將6個農(nóng)場改為有限責(zé)任公司。
對國有農(nóng)場進(jìn)行公司制改革，有利于建立產(chǎn)權(quán)清晰、激勵約束機(jī)制完備的現(xiàn)代企業(yè)主體；有利于保護(hù)農(nóng)場資產(chǎn)和土地權(quán)益并使之增值；有利于發(fā)揮農(nóng)場規(guī)模優(yōu)勢，做強(qiáng)做大農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)，提高經(jīng)營效益，發(fā)揮示范帶動作用。由于國有農(nóng)場的基本屬性是企業(yè)，公司制改革不過是按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，對傳統(tǒng)的企業(yè)管理制度進(jìn)行改革，不涉及農(nóng)場性質(zhì)變化等重大調(diào)整，大部分經(jīng)營管理好、產(chǎn)業(yè)特色明顯、示范作用強(qiáng)、有資源和區(qū)位優(yōu)勢的農(nóng)場，都可以選擇這種改革模式，即使規(guī)模較小的農(nóng)場，也可以通過合并或改為公司農(nóng)場的基地分公司，實(shí)現(xiàn)公司制改革。但在改革過程中，要明確出資人主體，構(gòu)建規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，加快資源整合，培育并發(fā)展壯大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，同時要理順社會管理渠道，將辦社會職能移交屬地政府。
（二）行政化改革
即強(qiáng)化國有農(nóng)場的行政和社會管理職能，在農(nóng)場轄區(qū)建立一級政府，取代農(nóng)場管理區(qū)域內(nèi)的行政和社會事務(wù)。農(nóng)場管理人員考核合格的，錄用為公務(wù)員。場辦二三產(chǎn)業(yè)企業(yè)民營化。農(nóng)場土地承包到戶，由農(nóng)工自主經(jīng)營。原農(nóng)場職工養(yǎng)老保險企業(yè)繳費(fèi)部分由政府承擔(dān)。具體分為兩種情況。
1.撤場建政。如湖南省岳陽市，2003年撤銷君山農(nóng)場和錢糧湖農(nóng)場，并將原君山農(nóng)場和錢糧湖農(nóng)場與岳陽市原君山區(qū)合并建立君山行政區(qū)，納入地方政府序列。原農(nóng)場的分場、生產(chǎn)隊(duì)同時全部撤銷，新設(shè)4個鎮(zhèn)和西城辦事處，下設(shè)69個村（居）民委員會，并通過他們行使基層行政管理職能，經(jīng)營原農(nóng)場國有土地和國有資產(chǎn)。
2.撤場并鄉(xiāng)。如新疆畜牧，將一些規(guī)模較小的農(nóng)牧場整建制撤銷后，將人員、土地等直接并入周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)。農(nóng)場領(lǐng)導(dǎo)通過分流安置，有的進(jìn)入事業(yè)單位，有的進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍。農(nóng)場職工繼續(xù)保留企業(yè)職工的身份，承包國有土地或草場，社保繳費(fèi)由職工自己或政府承擔(dān)。
對國有農(nóng)場進(jìn)行行政化改革，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)場與當(dāng)?shù)厣鐣娜诤?，有利于農(nóng)場轄區(qū)社會事業(yè)的發(fā)展；行政和社會管理有了穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障，有利于減輕農(nóng)場和職工辦社會負(fù)擔(dān)。非集團(tuán)化墾區(qū)中一些以社會管理為主、符合建政條件、產(chǎn)業(yè)特色不明顯、示范作用不強(qiáng)的農(nóng)場，原則上可以選擇這種改革模式。行政化改革涉及國有農(nóng)場屬性的根本變化，情況比較復(fù)雜，需要具備以下基本條件：一是要將新成立機(jī)構(gòu)納入地方政府序列，給予必要的編制和經(jīng)費(fèi)，確保正常運(yùn)行。二是要妥善解決好農(nóng)場干部的安置分流、改革前后實(shí)行企業(yè)管理和公務(wù)員管理等不同類型的干部待遇差別問題、國有資產(chǎn)包括債權(quán)債務(wù)的歸屬、國有土地的管理與發(fā)包、職工身份及社保關(guān)系變更續(xù)接等，確保穩(wěn)定。三是需要進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整的，還要統(tǒng)籌劃分與相鄰區(qū)域的行政管理轄區(qū)界線等。
（三）事業(yè)化改革
即保留農(nóng)場建制，并將農(nóng)場從企業(yè)性質(zhì)改為事業(yè)性質(zhì)，主要職能從以生產(chǎn)經(jīng)營管理為主改為以監(jiān)管和服務(wù)為主。
如浙江蕭山墾區(qū)，將農(nóng)場改為以“監(jiān)督、管理、協(xié)調(diào)、服務(wù)”為主要職責(zé)的社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)，并從企業(yè)性質(zhì)變?yōu)槿~預(yù)算事業(yè)單位性質(zhì)，與原來的生產(chǎn)經(jīng)營活動徹底脫鉤；采用“公開拍賣、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、動產(chǎn)拍賣不動產(chǎn)租賃”等多種形式實(shí)施“國退民進(jìn)”，將國有資本從場屬企業(yè)中一次性全部退出；通過盤活國有土地資源，進(jìn)行債務(wù)重組，籌措資金償還農(nóng)場歷年形成的借款和欠款；國有農(nóng)場職工身份通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償進(jìn)行置換，割斷農(nóng)場與職工原有的用工關(guān)系，建立新的勞動合同關(guān)系；學(xué)校、醫(yī)院、幼兒園、郵政、電信等社會性職能全部移交政府管理，這些單位的國有資產(chǎn)無償劃撥給政府相關(guān)部門，從業(yè)人員通過公開競爭、擇優(yōu)錄用。
對國有農(nóng)場進(jìn)行事業(yè)化改革與上述行政化改革基本相同，徹底改變了國有農(nóng)場的企業(yè)性質(zhì)和運(yùn)作方式，有利于從根本上解除困難農(nóng)場的生存之憂，集中精力、發(fā)揮作用。但是，隨著國有經(jīng)營資本從場辦企業(yè)完全退出，農(nóng)場將失去營利條件，本身不再產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，國有農(nóng)場的色彩也在逐步淡化。這種改革比較適用于非集團(tuán)化墾區(qū)中，一些規(guī)模較小、以社會管理為主、當(dāng)?shù)卣哂胸斦Ｕ夏芰Φ霓r(nóng)場。
（四）過渡模式
即目前的改革還不完全到位，最終改革取向還會隨著發(fā)展有所變化，但基本趨勢是行政化。這在非集團(tuán)化墾區(qū)前期改革探索中較為普遍，具體分為三種情況：
1.場政合一。即保留國有農(nóng)場建制，并在同一轄區(qū)內(nèi)設(shè)立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府，實(shí)行“一套班子、兩塊牌子”的管理體制。主要領(lǐng)導(dǎo)既是場長也是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長，既是農(nóng)場黨委書記也是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委書記。行使政府行政和社會管理職能時，以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府身份出現(xiàn)；行使經(jīng)營職能時，以企業(yè)身份出現(xiàn)。如遼寧農(nóng)墾，有48個農(nóng)場實(shí)行場鄉(xiāng)合一體制，占全省農(nóng)墾農(nóng)場的44%、耕地的84%、人口的87%。改革后，管理人員全部納入公務(wù)員序列，設(shè)立一級財政，擁有稅費(fèi)征收權(quán)，同時通過招商引資、出讓土地等搞開發(fā)建設(shè)。這些農(nóng)場在得到農(nóng)墾各項(xiàng)惠農(nóng)政策的同時，還能享受國家給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項(xiàng)政策，生產(chǎn)經(jīng)營得以維系，在國家未解決農(nóng)場辦社會問題前，生存條件相對好于企業(yè)化農(nóng)場。
政企合一式改革，解決了市場經(jīng)濟(jì)不規(guī)范情況下農(nóng)場生存發(fā)展的許多現(xiàn)實(shí)問題，一是從法律層面明確了農(nóng)場的行政職能，理順了農(nóng)場行政社會管理渠道，有利于農(nóng)場社區(qū)公益事業(yè)建設(shè)納入政府統(tǒng)籌規(guī)劃，落實(shí)相關(guān)政策。二是解決了部分行政事業(yè)編制和經(jīng)費(fèi)，減輕了農(nóng)場和職工負(fù)擔(dān)，并為吸引人才和干部交流創(chuàng)造了條件。三是在財稅分成政策的引導(dǎo)下，農(nóng)場有招商引資的積極性，區(qū)域經(jīng)濟(jì)獲得一定的發(fā)展基礎(chǔ)。但是，政企合一體制畢竟是解決農(nóng)場特殊困難的一種過渡措施，從本質(zhì)上講與市場經(jīng)濟(jì)體制要求不相適應(yīng)，作為政府，難以公平公正地對轄區(qū)各類企業(yè)（包括農(nóng)場）規(guī)范行使管理、監(jiān)督、服務(wù)和執(zhí)法職能；作為企業(yè)，難以按照產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度要求運(yùn)行，并接受政府的執(zhí)法監(jiān)督管理，容易出現(xiàn)政府職能和企業(yè)職能都受到影響、都不能全面履行好的情況，隨著改革的不斷深化完善，最終還是要政企分開。已經(jīng)進(jìn)行這類改革的農(nóng)場，在處理好政府與農(nóng)場監(jiān)管關(guān)系的前提下，在一定時期內(nèi)可以維持現(xiàn)行體制不變。但對其他未改制農(nóng)場而言，一般情況下不宜采取這種過渡方式。
2.建立管理區(qū)。即在農(nóng)場建立管理區(qū)（不納入地方政府序列），經(jīng)政府授權(quán)，行使社會管理等部分行政職能，并享受一定的稅收分成政策，農(nóng)場經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展納入當(dāng)?shù)卣y(tǒng)籌規(guī)劃。這種改革分為保持農(nóng)場建制不變和撤銷農(nóng)場建制等兩類情況：
一是保持農(nóng)場建制不變，同時在農(nóng)場轄區(qū)內(nèi)建立管理區(qū)，管理區(qū)和農(nóng)場分開運(yùn)行。如湖北農(nóng)墾，2004年在省屬農(nóng)場下放屬地管理時實(shí)行這種改革模式，目前已在44個農(nóng)場中建立了管理區(qū)，占農(nóng)場總數(shù)的83%。管理區(qū)和農(nóng)場分開運(yùn)行。管理區(qū)設(shè)立一級財政，建立分稅制的財政體制，上交數(shù)額以1998年至2000年農(nóng)場實(shí)際上交的平均數(shù)為基數(shù)，新增財政收入的地方本級分成部分全額返還農(nóng)場，用于農(nóng)場發(fā)展；農(nóng)場作為企業(yè)，成立若干個經(jīng)營性公司，實(shí)行企業(yè)化運(yùn)作，職工承包土地仍由農(nóng)場管理。其中，下放到地區(qū)級市政府管理的農(nóng)場管理區(qū)，正縣級級別不變，機(jī)構(gòu)設(shè)置按照縣級機(jī)構(gòu)配置，實(shí)行企業(yè)干部管理，行使縣一級行政和社會管理職能，經(jīng)費(fèi)由管理區(qū)財政負(fù)擔(dān)；下放到縣（市、區(qū)）級政府管理的農(nóng)場管理區(qū)，級別有所下降，大部分是副縣級，機(jī)構(gòu)和人員按“三辦一所”設(shè)置，除個別農(nóng)場干部納入公務(wù)員管理外，大部分農(nóng)場編制內(nèi)的干部實(shí)行企業(yè)干部管理，工資標(biāo)準(zhǔn)參照當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)干部標(biāo)準(zhǔn)，由農(nóng)場自籌發(fā)放。
二是撤銷農(nóng)場建制，在農(nóng)場轄區(qū)內(nèi)建立管理區(qū)，按鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制運(yùn)行。如湖南農(nóng)墾，2004年在省管農(nóng)場下放屬地管理時，將其中9個農(nóng)場撤銷后，通過單獨(dú)設(shè)立或就近合并共同設(shè)立等方式，改為6個管理區(qū)。管理區(qū)為上級政府派出機(jī)構(gòu)，不納入地方政府序列；行使縣級政府的職能職權(quán)，全面管理區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)；經(jīng)地市政府授權(quán)，比照縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立分稅制財政體制，設(shè)立財政管理機(jī)構(gòu)、稅收征管機(jī)構(gòu)和國庫，執(zhí)行財政預(yù)決算制度；原農(nóng)場分場、生產(chǎn)隊(duì)全部撤銷，分別建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處及村(居)民委員會，并通過他們行使基層行政管理職能并經(jīng)營原農(nóng)場的國有土地及基層單位資產(chǎn)。
管理區(qū)改革的積極作用與前述政企合一體制類似，但因管理區(qū)未納入地方政府序列，不是真正意義上的一級政府，不受法律保護(hù)。作為過渡形式，受上級政府左右和影響的因素較大，一級政府可以行使的權(quán)利和享受的政策，不能順理成章地享受，上級政府委托的權(quán)利和給予的優(yōu)惠政策，取決其實(shí)力，有被隨時收回的風(fēng)險，如河北農(nóng)墾進(jìn)行這類改革的農(nóng)場，從2011年起不再享受稅收分成優(yōu)惠政策，由此也造成管理隊(duì)伍的不穩(wěn)定?？傮w上看，這種模式是解決特定農(nóng)場特殊困難的一種過渡方式，需要進(jìn)一步深化。在這個過程中，向行政化方向發(fā)展的，需要進(jìn)一步通過規(guī)范改制，納入地方政府序列；向企業(yè)化方向發(fā)展的，需要移交社會職能。一般情況下，能夠一步到位的，可不選擇這種改革模式。
3.集中管理農(nóng)場社會。即以地區(qū)級墾區(qū)為單位，統(tǒng)一將農(nóng)場社會管理職能分離出來，由地區(qū)級農(nóng)場管理部門負(fù)擔(dān)。
如新疆畜牧部分地區(qū)以縣為單位，將所屬國有牧場的政府職能和行政資源分離出來，單獨(dú)成立一個牧場管理委員會，統(tǒng)一管理縣內(nèi)各個牧場的行政工作和社會綜合治理工作，牧場的生產(chǎn)經(jīng)營仍由場長負(fù)責(zé)。
內(nèi)蒙古烏拉蓋等墾區(qū)以盟市為單位，在農(nóng)牧場管理局加掛管理區(qū)的牌子或賦予計劃單列、財稅獨(dú)立等旗縣級部分政府職能，統(tǒng)一管理所屬農(nóng)牧場的社會事務(wù)。其中，烏拉蓋墾區(qū)掛管理區(qū)的牌子，下屬3個農(nóng)牧場仍按企業(yè)運(yùn)行；巴彥淖爾墾區(qū)被賦予計劃單列、財稅獨(dú)立等旗縣部分政府職能，下屬16個農(nóng)牧場實(shí)行企業(yè)化管理；興安盟墾區(qū)實(shí)行“n+1”的管理體制，墾區(qū)機(jī)關(guān)作為盟的一個事業(yè)單位，所屬10個農(nóng)牧場作為盟屬企業(yè)，負(fù)責(zé)生產(chǎn)經(jīng)營。
這種改革模式將社會事務(wù)分離出來由管委會統(tǒng)一管理，既有利于在條件成熟時統(tǒng)一移交地方政府，又使牧場從紛繁的社會管理事務(wù)中解脫出來，一心一意搞經(jīng)營。但因管委會遠(yuǎn)離牧場，且不是一級政府，管理職能發(fā)揮有限，在一定程度上增加了行政成本，作為過渡，需要加快將社會職能交給當(dāng)?shù)卣芾怼?BR>總體看，企業(yè)化改革仍是全國農(nóng)墾國有農(nóng)場管理體制改革的普遍選擇。由于行政化改革在全國農(nóng)墾尚不普遍，只在非集團(tuán)化墾區(qū)少量農(nóng)場進(jìn)行，且需要當(dāng)?shù)卣涮椎恼吆吞幚淼膯栴}較多，難度較大，除少量農(nóng)場外，不宜作為農(nóng)墾國有農(nóng)場深化改革的主要方式。
管理體制改革面臨的困難和問題
非集團(tuán)化墾區(qū)國有農(nóng)場管理體制改革探索雖然取得了一定成效，形成了一些可資借鑒的模式，積累了一些經(jīng)驗(yàn)。但與集團(tuán)化墾區(qū)比，改革步伐仍相對滯后，很多影響改革發(fā)展的難點(diǎn)問題沒有實(shí)質(zhì)性突破，體制性障礙還沒有根本消除，對政府的依賴性還比較強(qiáng)，改革中出現(xiàn)的問題還需要進(jìn)一步完善，深化改革仍面臨不少困難和問題，突出表現(xiàn)在以下幾個方面。
（一）情況復(fù)雜
非集團(tuán)化墾區(qū)國有農(nóng)場數(shù)量較多，大多數(shù)農(nóng)場規(guī)模較小、布局分散、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢不突出，墾區(qū)與墾區(qū)之間、農(nóng)場與農(nóng)場之間，在管理體制、自然歷史條件、生產(chǎn)力水平、當(dāng)?shù)馗母锃h(huán)境、自身改革程度和發(fā)展水平等方面存在很大差異，情況十分復(fù)雜，不可能形成統(tǒng)一的改革模式。即使在一個墾區(qū)，已有的改革方式也是多種多樣，一些農(nóng)場甚至還沿襲著計劃經(jīng)濟(jì)時期的管理體制，只是在內(nèi)部進(jìn)行了以家庭承包為主的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革、以國退民進(jìn)為主的場辦企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革、以降低管理成本為目的的內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革等。國有農(nóng)場稅費(fèi)改革后，雖然通過轉(zhuǎn)移支付解決了部分公益性支出，不足部分仍然要農(nóng)場解決。這些農(nóng)場無論采取哪種改革方式，都存在較大難度。
（二）遺留問題多包袱重
非集團(tuán)化墾區(qū)國有農(nóng)場在幾十年的發(fā)展歷程中，受自然災(zāi)害、政策調(diào)整和承擔(dān)國家特殊任務(wù)等影響，遺留下許多問題，突出表現(xiàn)在：公益建設(shè)不能納入當(dāng)?shù)厣鐣y(tǒng)籌規(guī)劃、辦社會負(fù)擔(dān)重，產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢不突出、經(jīng)營人才匱乏、發(fā)展活力不足，債務(wù)包袱大、經(jīng)營效益差、發(fā)展舉步維艱，體制不順、職能錯位、政策落實(shí)不完全等。這類農(nóng)場無論采取哪種改革方式，都需要政府給予支持，靠農(nóng)場自身力量很難支付巨大的改革成本。
（三）外部制約較大
從宏觀環(huán)境看。國家目前還未出臺農(nóng)墾國有農(nóng)場管理體制改革的指導(dǎo)意見及相應(yīng)的配套措施，尤其是涉及農(nóng)場社會管理體制改革等重大問題及相關(guān)政策，使得地方政府尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣級地方政府，在指導(dǎo)農(nóng)場管理體制改革中很難有大的突破。
從地方政府看。因非集團(tuán)化墾區(qū)大多數(shù)農(nóng)場的規(guī)模很小，在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的地位無足輕重，農(nóng)場的改革發(fā)展很難排上地方黨委政府議事日程；且不少農(nóng)場地處老、少、邊、貧地區(qū)，地方政府財力有限，無法為農(nóng)場改革“買單”；有的甚至擔(dān)心主動改革會惹麻煩，影響當(dāng)?shù)厣鐣€(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，如不是農(nóng)場發(fā)展難以為繼，一般情況下，地方政府大多對國有農(nóng)場管理體制改革缺乏主動性。
從省級農(nóng)墾主管部門看。由于在歷次地方行政管理機(jī)構(gòu)改革中，非集團(tuán)化墾區(qū)的省級管理機(jī)構(gòu)大多是級別降低、人員減少、職能弱化，導(dǎo)致省級農(nóng)墾行政主管部門在政府部門的影響力不斷下降，權(quán)限不斷削弱，對農(nóng)場的行業(yè)指導(dǎo)能力、協(xié)調(diào)能力、政策和資金支持能力不斷弱化，難以對基層情況進(jìn)行深入調(diào)研分析、難以對農(nóng)場改革發(fā)展統(tǒng)籌提出有針對性的指導(dǎo)意見、難以對重大問題做出科學(xué)判斷和決策，尤其是對大批縣管農(nóng)場的改革發(fā)展，更是鞭長莫及，說了不算，農(nóng)場的改革發(fā)展問題反而因縣管體制不能得到有力支持。
（四）改革不規(guī)范
實(shí)行行政化改革的農(nóng)場，特別是改為管理區(qū)的農(nóng)場和撤場并鄉(xiāng)的農(nóng)場，大多是在農(nóng)場特別困難、改革的配套措施又不是十分成熟和完善的特殊情況下進(jìn)行的探索式改革，很多問題沒有作深入研究且不能及時解決，造成部分農(nóng)場改革后建立的“經(jīng)濟(jì)實(shí)體”，成了原農(nóng)場債務(wù)的載體和解決遺留問題的過渡組織，不僅不能為新體制的發(fā)展貢獻(xiàn)力量，反而成為無法破解的難題；職工身份及社保關(guān)系不及時進(jìn)行相應(yīng)處理，造成上訪不斷；土地等國有資產(chǎn)處置缺乏依據(jù)，存在流失情況；不是一級政府的管理區(qū)，其財政體制、司法體制等社會行政和管理職能不健全、機(jī)構(gòu)不完整，行政執(zhí)法和社會管理得不到法律保障，人員因未進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍而留不住。改革的不規(guī)范，使改革成效大打折扣。
（五）缺乏信心和決心
由于以上幾方面原因，非集團(tuán)化墾區(qū)所在地方政府及墾區(qū)和農(nóng)場自身，有相當(dāng)部分同志甚至是領(lǐng)導(dǎo)同志，對農(nóng)場改革采取順其自然的態(tài)度，思想上缺乏信心、決心和責(zé)任心，行動上缺乏力度和有效措施，影響了改革的完善和深入推進(jìn)。
四、下一步改革的基本設(shè)想
非集團(tuán)化墾區(qū)是我國農(nóng)墾的重要組成部分，在新的歷史條件下，要完成中央賦予農(nóng)墾國有農(nóng)場新的歷史使命，必須增強(qiáng)對農(nóng)場改革的緊迫感、危機(jī)感，必須增強(qiáng)對農(nóng)場改革的信心、決心和責(zé)任心，進(jìn)一步加快非集團(tuán)化墾區(qū)農(nóng)場體制機(jī)制創(chuàng)新，促進(jìn)非集團(tuán)化墾區(qū)國有農(nóng)場與全國農(nóng)墾同步發(fā)展。
（一）改革的基本思路
推進(jìn)非集團(tuán)化墾區(qū)國有農(nóng)場管理體制改革，要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求，緊緊圍繞理順政企關(guān)系、社企關(guān)系這條主線，因地制宜，穩(wěn)步推進(jìn)，逐步建立定位清晰、權(quán)責(zé)明確、管理科學(xué)、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，能夠充分調(diào)動地方政府、農(nóng)場和職工積極性，促進(jìn)國有農(nóng)場區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的管理體制和經(jīng)營機(jī)制。
（二）改革要遵循的原則
根據(jù)非集團(tuán)化墾區(qū)國有農(nóng)場實(shí)際，深化改革應(yīng)著力把握以下原則：
1.因地制宜、分類推進(jìn)。非集團(tuán)化墾區(qū)國有農(nóng)場現(xiàn)有管理形式多樣，資源稟賦差異很大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距大，改革路徑不能一刀切，強(qiáng)求一種改革模式。要根據(jù)各場改革現(xiàn)狀，因地制宜，分類推進(jìn)，選擇符合自身實(shí)際的改革路徑。
2.有利于生產(chǎn)力的發(fā)展。改革是手段，發(fā)展是目的。只有有利于生產(chǎn)力發(fā)展的改革，才是代表前進(jìn)方向的改革。改革一定要有利于促進(jìn)農(nóng)場農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，有利于促進(jìn)農(nóng)場區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。
3.有利于農(nóng)墾優(yōu)勢的充分發(fā)揮。改革要盡可能地發(fā)揮農(nóng)墾的組織化、規(guī)?；图s化優(yōu)勢，使農(nóng)場更好地發(fā)揮保障糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品供給和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的示范帶動作用。
4.有利于民生改善和社會穩(wěn)定。管理體制改革必然給企業(yè)和職工個人帶來深刻的影響。必須妥善處理好改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系，把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好墾區(qū)職工群眾的根本利益，作為推進(jìn)改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，不僅要統(tǒng)籌解決好歷史遺留問題，更要協(xié)調(diào)處理好新的利益問題，切實(shí)維護(hù)社會穩(wěn)定，特別是要防止社會建設(shè)和管理的“真空”。
5.充分尊重職工群眾的民主權(quán)益。職工群眾是農(nóng)場改革最直接的參與者，也是受改革影響最大的一個群體。要充分尊重職工群眾的主體地位，尊重職工對改革方向的選擇。改革方案中涉及人員分流安置、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、社保關(guān)系變更等關(guān)系職工重大利益的問題，必須按要求經(jīng)過職工大會或職工代表大會討論通過。
（三）改革方式
根據(jù)各類農(nóng)場改革進(jìn)程，從長遠(yuǎn)看，非集團(tuán)化墾區(qū)國有農(nóng)場管理體制改革的基本模式是按企業(yè)化和行政化兩個方向進(jìn)行。
1.企業(yè)化改革。絕大部分經(jīng)營管理好、產(chǎn)業(yè)特色明顯、有資源和區(qū)位優(yōu)勢的國有農(nóng)場，應(yīng)在加快分離社會職能的基礎(chǔ)上，按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，改為公司制企業(yè)。規(guī)模較小的，通過就近合并或改為公司農(nóng)場的基地分公司，實(shí)現(xiàn)公司制改革。
已經(jīng)進(jìn)行公司制改革的，要加快分離社會職能，按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，完善法人治理結(jié)構(gòu)，深化內(nèi)部各項(xiàng)改革，積極推進(jìn)股份制改造和對外聯(lián)合，逐步做強(qiáng)做大，切實(shí)擔(dān)負(fù)起保國家糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品安全及示范帶動當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的任務(wù)。
2.行政化改革。少數(shù)以社會管理為主、資源匱乏、產(chǎn)業(yè)特色不明顯、示范作用不強(qiáng)、地域偏僻分散的農(nóng)場，或經(jīng)營不善、難以為繼的農(nóng)場，在當(dāng)?shù)卣邆湟欢ń?jīng)濟(jì)承受能力的前提下，可以撤銷建制，獨(dú)立建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，納入地方政府序列。
個別以“場代鄉(xiāng)”為主的農(nóng)場，目前除管理干部為農(nóng)場職工外，其他人員基本都是農(nóng)村農(nóng)民，土地性質(zhì)在“場代鄉(xiāng)”之前就是村民集體所有，“場代鄉(xiāng)”后也沒有改變，采取撤場式改革不會引起不穩(wěn)定。這類農(nóng)場可以撤銷并退為農(nóng)村，管理機(jī)構(gòu)直接改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)并納入政府行政序列，或就近并入周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)。原農(nóng)場干部經(jīng)考核合格直接錄用為國家公務(wù)員，村民仍按農(nóng)村農(nóng)民管理。
已經(jīng)“撤場建政”的農(nóng)場，在加快解決改革遺留問題的同時，按照政企分開要求，建立經(jīng)濟(jì)實(shí)體，由其經(jīng)營原農(nóng)場土地及國有資產(chǎn)，發(fā)揮區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)化龍頭作用。已經(jīng)“撤場并鄉(xiāng)”的，主要是解決好改革遺留問題，尤其要妥善解決好原農(nóng)場干部的分流安置和職工群眾的生存發(fā)展。
3.從目前看，部分農(nóng)場還須有一個“場政合一”的過渡期，但要逐步朝著政企分開的方向努力。主要是，一方面地方政府承接農(nóng)場社會職能的能力有限，特別是財力、行政管理和服務(wù)的輻射能力有限；另一方面農(nóng)場自身改革適應(yīng)能力有限。因此，實(shí)行“場政合一”或建“管理區(qū)”的農(nóng)場，可繼續(xù)保持一段時間的過渡期。但要充分利用現(xiàn)行體制的發(fā)展空間及政策，著力解決改革遺留問題，加快培育能經(jīng)營農(nóng)場國有土地及資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，促進(jìn)農(nóng)場經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。今后深化改革的主要任務(wù)是，根據(jù)發(fā)展情況，選擇適當(dāng)時機(jī)，按照政企分開要求，對“場政合一”的，實(shí)行徹底的政企分開。或朝著行政化改革，建立一級政府，納入地方政府序列；或進(jìn)行企業(yè)化改革，實(shí)行政企分開，把社會職能交屬地政府管理。
對絕大多數(shù)國有農(nóng)場而言，無論是向企業(yè)化方向發(fā)展，還是選擇行政化的改革路徑，其內(nèi)部經(jīng)營機(jī)制改革都不能放松，要繼續(xù)堅持土地長期承包，不斷完善以家庭承包經(jīng)營為主的雙層經(jīng)營體制；加快二產(chǎn)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)整合和股份化改造，不斷做強(qiáng)做大；精簡管理機(jī)構(gòu)和人員，進(jìn)一步降低管理成本；加強(qiáng)和完善民主管理制度，提高職工群眾的參政議政能力。
非集團(tuán)化墾區(qū)國有農(nóng)場管理體制改革是農(nóng)墾國有農(nóng)場管理體制改革的難點(diǎn)和重點(diǎn)，目前已進(jìn)入攻堅階段，且與數(shù)十年積累的矛盾和問題交織在一起，僅靠農(nóng)墾自身力量很難完成改革任務(wù)，需要國家及當(dāng)?shù)卣M(jìn)一步加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，給予更大的政策支持。
（一）積極解決企業(yè)化改革農(nóng)場的辦社會問題
農(nóng)場辦社會問題，是國有農(nóng)場深化改革必須面對的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題，尤其是明確進(jìn)行企業(yè)化改革的農(nóng)場，屬地政府應(yīng)積極主動地承接由農(nóng)場自辦的中小學(xué)、公檢法、醫(yī)療衛(wèi)生等各類行政和社區(qū)管理機(jī)構(gòu)和人員，理順投入渠道，保障經(jīng)費(fèi)投入。國有農(nóng)場分離辦社會職能地方財政增加的支出，由中央和省級財政參照對農(nóng)村社會事業(yè)的支持政策給予適當(dāng)補(bǔ)助。暫時移交不出去或難以移交的農(nóng)場社區(qū)管理等職能，由農(nóng)場居民委員會或村民委員會等基層群眾自治組織承擔(dān)。農(nóng)場屬地政府要支持國有農(nóng)場建立基層群眾自治組織，切實(shí)將農(nóng)場基層群眾自治組織建設(shè)作為屬地政府加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的重要內(nèi)容，切實(shí)減輕農(nóng)場和職工辦社會負(fù)擔(dān)，促進(jìn)農(nóng)場社會與地方同步發(fā)展。
（二）將行政化改革農(nóng)場納入政府行政或事業(yè)編制序列
進(jìn)行行政化改革的農(nóng)場，包括將農(nóng)場管理區(qū)進(jìn)一步規(guī)范改制為一級政府機(jī)構(gòu)的，要將其新建立的縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)納入地方政府序列，核定編制、明確職能、保障經(jīng)費(fèi)，并做好原農(nóng)場干部的考核錄用、分流安置。從有利于穩(wěn)定出發(fā)，今后不再設(shè)立農(nóng)場管理區(qū)這類過渡性質(zhì)的機(jī)構(gòu)。
（三）全面落實(shí)職工群眾的社會保障政策
國有農(nóng)場不論選擇哪種改革路徑，原農(nóng)場職工的城鎮(zhèn)居民身份不變，繼續(xù)執(zhí)行城鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會保障政策。要按照屬地管理原則，切實(shí)將農(nóng)墾職工及轄區(qū)居民分別納入相應(yīng)的社會保障體系及當(dāng)?shù)孛裾鐣戎?、自然?zāi)害救助救濟(jì)管理范圍，做到應(yīng)保盡保。行政化改革的農(nóng)場，屬地政府有關(guān)部門應(yīng)幫助其職工做好養(yǎng)老等社會保險關(guān)系的續(xù)接。涉及職工身份變化的，要充分尊重職工意愿和權(quán)利，除積極穩(wěn)妥幫助原農(nóng)場職工做好養(yǎng)老等社會保險關(guān)系變更外，還應(yīng)按政策規(guī)定做好勞動關(guān)系的轉(zhuǎn)換，足額支付職工身份置換的補(bǔ)償金。改制農(nóng)場國有資產(chǎn)變現(xiàn)部分，首先要用于支付職工社保和身份置換補(bǔ)償，國有資產(chǎn)變現(xiàn)部分不足以支付的，不足部分由省及市縣政府補(bǔ)貼。
（四）妥善處置改制農(nóng)場國有資產(chǎn)
農(nóng)場的土地及資產(chǎn)，是國家長期投入形成的國有資產(chǎn)，在農(nóng)場改制過程中必須妥善處置，既要確保不流失，又不要形成新的遺留問題。尤其是行政化改革的農(nóng)場，在“撤場建政”或“撤場并鄉(xiāng)”后，不需要保留企業(yè)經(jīng)營國有土地及資產(chǎn)的，可將原農(nóng)場在支付完改革成本后剩余的經(jīng)營性國有資產(chǎn)、土地資源和債權(quán)債務(wù)等，交國有資產(chǎn)管理部門，也可組建國有資產(chǎn)經(jīng)營公司進(jìn)行管理。仍需要以公司模式繼續(xù)經(jīng)營農(nóng)場土地及國有資產(chǎn)的，必須同步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)實(shí)體的重建，理順與政權(quán)組織的關(guān)系及管理范圍，實(shí)現(xiàn)政企分開。
（五）大力加強(qiáng)農(nóng)場基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)
國有農(nóng)場無論采取哪種改革方式，其區(qū)域性、社會性特點(diǎn)始終存在。各級政府要切實(shí)將農(nóng)場區(qū)域的道路、電力、水利、通訊、廣播電視、安全飲水、職工危舊房改造、公共衛(wèi)生、公共文化、體育健身等基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)納入國家和當(dāng)?shù)卣?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃及相應(yīng)的專項(xiàng)規(guī)劃，統(tǒng)籌安排農(nóng)場和地方的投資計劃，同步組織實(shí)施，同等享受公共財政支持政策。中央和各地政府出臺的有關(guān)支持國有企業(yè)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展的政策，同樣適用于國有農(nóng)場。
（六）切實(shí)加強(qiáng)對農(nóng)場管理體制改革的領(lǐng)導(dǎo)
國家及相關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府及非集團(tuán)化墾區(qū)國有農(nóng)場屬地政府，要加強(qiáng)對農(nóng)場管理體制改革的領(lǐng)導(dǎo)，充分認(rèn)識農(nóng)場管理體制改革的重要性和艱巨性，切實(shí)加強(qiáng)對農(nóng)場管理體制改革工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，納入重要日程，組織專門力量，精心設(shè)計改革方案，明確責(zé)任，合理分工，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，狠抓落實(shí)。要深入細(xì)致地做好職工群眾的思想工作，正確處理好改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系，及時研究和妥善化解不穩(wěn)定因素，對涉及農(nóng)場長遠(yuǎn)發(fā)展和職工群眾切身利益的改革，要在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步推廣，確保改革各項(xiàng)任務(wù)順利完成。
責(zé)任編輯：成德波
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